孟融 | 国家治理体系下社会信用体系建设的内在逻辑基调
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作者：孟融，吉林大学法学院讲师，吉林大学社会学博士后流动站研究人员。
来源：《法制与社会发展》2020年第4期。由于篇幅所限，刊物在此推送未加注释版本，请广大读者前往本刊物网站下载全文阅读。（责任编辑：侯学宾）
摘 要：
中国社会信用体系建设蕴含着“政治国家”这一内在逻辑基调。从国家治理体系的框架出发，中国社会信用体系建设在实践背景、现实目的和发展动因方面展现出明显的国家属性，其是国家为回应社会变迁而不断“制度化”的方式，这种“制度化”通过国家对社会信用体系的建构、设计和量化表现出来。在政治国家这一内在逻辑基调的支配下，社会信用体系建设以及由此而开展的信用规制实践呈现出“有效性”与“正当性”失衡的理论困境，信用规制实践中的“主体性”缺失。基于此，应从健全国家治理体系的角度出发进一步提升国家治理能力，强化社会信用体系建设的法治约束，促进有效性与正当性的平衡；还应通过公共领域的构建来培育公民德性，实现社会信用体系建设的主体性重塑。
关键词：国家治理体系；社会信用体系；信用规制；法治；正当性
一、问题的提出
在当下中国，社会信用体系建设业已成为国家治理体系建设的重要组成部分，是推进国家治理体系现代化的一项重要内容。在实践中，随着国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等政策文件的颁行，中国社会信用体系建设正在如火如荼地进行。2019年10月，党的十九届四中全会更是明确提出了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，并明确指出要“完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，加强失信惩戒”，这为中国的社会信用体系建设指明了方向。从当下社会信用体系建设的实践来看，其一方面反映了党和国家加强社会信用立法、构建诚信社会与提升社会整体信用水平的决心和努力；另一方面更反映了社会信用体系建设的“内在逻辑基调”，其不仅是国家治理体系建设的重要组成部分，而且是实现国家治理体系现代化的重要内容，同时更是“政治国家”为回应社会变迁而不断“制度化”的重要方式。
从国内当前关于“社会信用体系建设”这一主题的研究成果来看，大体可分为以下三个方面的内容：第一，从某个具体问题出发，研究某一具体领域中的社会信用问题，如“医患诚信危机的应对”“信用卡风险的防范”以及“个人实名制问题”等。第二，从行政法学的视角出发，在不同侧面描述社会信用体系建设中的信用监管、信用工具、诚信信息、失信惩戒、社会公共信用立法等实践样态和基本面相，并在此基础上分析其所产生的实践问题、对策和法律控制，指出社会信用体系建设应当在依法行政、比例原则、尊重保障人权、不当联结禁止等若干法治国原则的基础上进行。第三，从一般理论出发，分析社会信用体系建设的目的、策略和其中所包含的“自律异化”“合作治理”以及现代经济增长的制度基础等问题。通过对现有研究成果的分析可知，现有研究从不同角度揭示和阐述了中国的社会信用体系建设，具有重要的理论和现实意义。但现有研究在整体上过于注重对中国社会信用体系建设实践现状的描述，注重分析其中的具体问题并提出对策以及相应的法律控制，在一定程度上缺少对社会信用体系建设“发生机制”的关注，对社会信用体系建设实践问题产生根源的分析力度不够，也未能发现社会信用体系建设的“内在逻辑基调”。
事实上，中国的社会信用体系建设是同党和国家推进国家治理体系现代化的实践密不可分的，也是国家治理体系现代化的重要内容，因而“政治国家”成为社会信用体系建设的“内在逻辑基调”。从本质上看，中国的社会信用体系建设是政治国家为回应社会变迁而不断“制度化”的重要方式。在实践中，社会信用体系建设虽然以大量的社会信用立法为基础而具备一定的法律属性，但在国家治理体系的整体框架下，社会信用体系建设还具备一定的国家属性。并且，社会信用体系建设的法律属性受到其国家属性的支配，遵循着国家治理、国家建构的基本逻辑。社会信用体系建设实践中所呈现出的“不当联结”与“权利限制”等系列问题，均同“政治国家”这一内在逻辑基调密切相关。
基于此，本文拟在现有研究的基础上，从国家治理体系的框架出发，将社会信用体系建设放置在国家治理体系现代化建设的逻辑之下，通过对中国社会信用体系建设实践的分析，以阐明国家治理对社会信用体系建设的影响，进而揭示中国社会信用体系建设所蕴含的“政治国家”这一“内在逻辑基调”。在国家治理体系的视角下，本文将着力解决三个问题：第一，中国社会信用体系建设的国家属性及其现实表现是什么，政治国家是如何对社会信用体系进行“制度化”建设的。第二，在“政治国家”这一内在逻辑基调的支配下，社会信用体系建设实践问题产生的理论根源与困境是什么。第三，社会信用体系建设应如何提升自身的正当性，如何实现社会信用体系建设的法治化转型。通过对上述三个问题的解释与回应，从而揭示国家治理对中国社会信用体系建设的影响，进而更好地阐释社会信用体系建设的“内在逻辑基调”。
二、国家治理与社会信用体系建设的国家属性
当下中国的社会信用体系建设是实现国家治理体系现代化的组成部分，因而受到政治国家的影响与支配，呈现出明显的国家属性。从实践来看，虽然社会信用体系建设以实践中大量的社会信用立法为基础而具备一定的法律属性，但无论是在实践背景、现实目的还是在发展动因方面，社会信用体系建设均在国家治理体系的框架下展开，遵循着国家治理的基本逻辑和规律，“政治国家”也因此构成了社会信用体系建设的内在逻辑基调。
（一）国家治理与社会信用体系建设的内在联系
“国家治理体系”是国家治理的组成部分，而国家治理现代化的实现，则又包括国家治理体系的现代化和治理能力的现代化。因此，若要从国家治理体系的框架出发理解社会信用体系建设，则应对“国家治理”这一上位概念有一个整体和简要的认知。从世界范围内的国家治理实践来看，国家治理以及其中的国家主义思想滥觞于古希腊时期，政治国家的形态最早可以追溯至古希腊时期的“城邦国家”或“城市国家”，其被视为“许多公民以其不同职能参加而合成的一个有机的独立体系”。然而，与古希腊时期的城邦国家相异，现代国家则是源于中世纪末期“排他性的、渗透性的和自主性的领土国家”，此后经由西方资产阶级革命的推动，国家建构与国家治理活动日益推进。第二次世界大战后，社会的不断发展为国家建构和国家治理提出了更高的要求，既表现为现代国家在职能“范围”方面的扩展，又表现为对现代国家在“能力”方面要求的提升。国家在职能范围方面的扩展，要求其应具备更加全面、完善以及现代化的治理体系，而治理体系作用的充分发挥，则又依赖于国家所具备的现代化的治理能力。在这一背景下，国家对信用体系的需求愈发强烈，国家的存亡兴衰将不再仅仅依靠武力，信用体系日渐成为衡量国家发展与强盛的重要因素，甚至成为国家强盛的基石。具体到中国而言，自二十世纪九十年代以来，在培育和发展社会主义市场经济的目标指引下，中国的国家治理实践也面临着国家职能范围的扩展与国家能力提升的重要任务。一方面，国家应更为积极主动地深化经济体制改革，促进社会主义市场经济的发展与完善，国家对市场经济的主导和推动作用日渐明显，国家对市场的监管日渐强化，这就要求国家应具备一套健全完善的治理体系。另一方面，国家还应努力实现国家治理的现代化转型，通过强化治理能力以充分发挥国家治理体系的基本功能，全面实现国家治理体系和治理能力的现代化以及国家治理的法治化。正是在这样的整体背景下，社会信用体系建设的实践才得以不断推演展开。可以说，中国社会信用体系建设镶嵌在二十世纪九十年代以来现代国家建构与国家治理的实践背景之中，在现实目的和发展动因方面受到国家治理逻辑的深刻影响。正是在这一意义上，社会信用体系建设构成了国家治理体系的重要内容，并具有明显的国家属性。
（二）社会信用体系建设国家属性的内涵
当下中国的社会信用体系建设也是在中国不断推进法治建设的进程中展开的，其以社会中大量存在的社会信用立法为基础，因而具备一定的法律属性。这些社会信用立法既包括全国人民代表大会常务委员会制定的法律之中的“信用条款”，也包括地方人民代表大会常务委员会以及地方人民政府制定的地方性法规和地方政府规章。除社会信用立法外，实践中还存在大量的关于社会信用体系建设的公共政策，这些均构成社会信用体系建设以及信用规制实践运行的规范依据。但是，社会信用体系建设的法律属性是以政治为基础，并在国家属性的支配下展开的。无论是社会信用立法还是关于社会信用体系建设的公共政策，均同中国所开展的国家治理实践密切相关，并成为健全国家治理体系、加强社会监管和规制的重要依据与手段。社会信用体系建设在实践背景、现实目的和发展动因方面深受政治国家的影响，其国家属性通过以下三个方面表现出来。
首先，从实践背景来看，社会信用体系建设的实践背景同中国国家治理的背景具有“同步性”，国家治理的实践背景在一定程度上决定着社会信用体系建设的任务和目标。自二十世纪九十年代以来，建立并完善社会主义市场经济体制始终是国家治理的重要内容。为了与建立并完善社会主义市场经济体制的目标相契合，国家在市场经济体制建设初期的信用体系建设主要集中在“经济领域”和“金融领域”，其目的是要完善社会主义市场经济体制，规范市场经济运行秩序。例如，国务院于1993年发布的《企业债券管理条例》第十五条第二款明确规定了企业发行债券的“信用评级”问题，全国人大常委会于1995年通过的《商业银行法》规定了“信用贷款”等相关问题，这些立法均同该时期国家培育市场经济发展的背景相关。又如，国务院办公厅在2007年发布了全国首个关于社会信用体系建设的专门性文件，将建设社会信用体系视为完善社会主义市场经济体制的客观需要，其内容涉及市场主体信用、信贷征信体系建设等多方面。随着社会的不断发展，特别是党的十八大以来，建立健全国家治理体系，推动与实现国家治理的现代化，加强法治国家、法治政府和法治社会建设日益成为国家治理的重要内容。因此在该时期，社会信用体系建设在内容上也更为广泛。一方面，社会信用体系建设包括“政务诚信”“商务诚信”“社会诚信”和“司法公信”，其中，“社会诚信”特别是“公共信用”作为社会信用体系的组成部分，对于社会信用体系建设的意义日渐明显。另一方面，法治化建设也成为社会信用体系建设的重要目标，在国家法治建设的影响下，社会信用立法工作逐步推进。
其次，从现实目的来看，社会信用体系建设的现实目的主要表现为“强化法律实施”，进而加强政治国家对社会的监管和规制。从社会信用体系建设的直接目的来看，其意在提升全社会的信用水平，但现实目的却是政治国家为强化法律的实施，从而维系社会秩序，促进社会稳定。然而，强化法律实施、维系社会秩序、促进社会稳定均反映了中国社会信用体系建设中的国家意志，以及这一现实目的所具有的国家属性。从地方社会信用立法对“社会信用”这一范畴的界定来看，“社会信用”是同“遵守法定义务”绑定在一起的，因此，实践中对法律的遵从与否也成为“社会信用”的内容，对法律的违反便构成“失信”。例如，《上海市社会信用条例》与《厦门经济特区社会信用条例》均明确将“违反法定义务的状态”和“履行法定义务的状况”视为“社会信用”的内容。除了对“社会信用”进行界定时将违法行为纳入其中，实践中还将违法行为的主体纳入失信联合惩戒的对象范围，通过失信联合惩戒的方式强化法律实施。例如，在铁路运输领域，铁路运输企业因违法违规行为造成旅客重大人身伤害或者财产损失的行为本属于“违法行为”，但其却在实践中被社会公共信用立法认定为“失信行为”。又如，铁路运输中旅客在动车组列车上吸烟的行为违反了《治安管理处罚法》与《铁路安全管理条例》，在本质上与“信用”无关，本属于“违法行为”的一种，但其违法行为主体在实践中也构成了失信联合惩戒的对象。这在一定程度上表明，社会信用体系建设的现实目的不仅是为了提升国家整体的社会信用水平，而且更是为了强化法律的实施；不仅是为了营造诚实信用的社会环境，而且更成为国家健全治理体系并对社会进行规制的手段和工具。
最后，从发展动因来看，社会信用体系是对党和国家决策进行回应的产物，社会信用体系建设过程中具体领域的制度与机制的发展也源于党和国家公共政策的直接推动，进而展现出公共政策执行的“自上而下”特征。在此基础上，政治国家构成了社会信用体系建设的直接动力，同时也构成了社会信用立法发展的直接动因。具体而言，在宏观层面，国务院印发的关于社会信用体系建设的“规划纲要”以及建立失信联合惩戒机制的“指导意见”均是回应党和国家决策的产物，党和国家的公共政策在一定程度上促动着社会信用体系建设中具体制度与机制的发展。以“失信惩联合戒”机制的建立与设计为例。国务院于2016年5月发布了《国务院关于建立守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发[2016]33号），这一“指导意见”是为贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以及习近平总书记系列重要讲话精神等而作出的，党和国家的公共政策直接促动着这一机制的产生。另外，为贯彻守信联合激励和失信联合惩戒的“指导意见”，国家发展和改革委员会与中国人民银行牵头先后与诸多部门签署了失信联合惩戒备忘录，并在实践中开展了一系列失信联合惩戒活动。这表明，中国社会信用体系以及其中机制的设计与发展是同党和国家的决策密不可分的，社会信用体系建设是由党和国家自上而下推动的。建立健全国家治理体系的整体要求促动着社会信用体系建设中具体机制的设计与安排，政治国家成为社会信用体系建设的直接推动力。
三、国家治理体系下社会信用体系建设的制度化表征
改革开放以来，中国经历着强烈的社会变迁。特别是二十世纪九十年代以来，我国将经济体制改革的目标确立为建立社会主义市场经济体制，更加剧了社会变迁。在社会变迁的背景下，随着社会主义市场经济体制的确立和社会分工的细化，中国社会团结的类型也经历着由“机械团结”向“有机团结”的转变。社会变迁为经济和社会的发展带来了机遇，在一定程度上扩大了政治参与，但也带来了一系列的社会问题。如何保证政治稳定与社会稳定是政治国家面临的首要问题。为应对社会变迁和社会转型，国家通常采取建立健全国家治理体系的“制度化”方式以保证国家与社会转型时期的政治稳定与社会稳定。也就是说，政治稳定与社会稳定是同一个国家治理体系的制度化程度和水平密切相关的，“当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高”，而复杂性、自治性、适应性和内聚力恰恰成为政治国家之制度化的重要标准。国家必须通过对治理体系的建立健全来提升其制度复杂性、自治性、适应性和内聚力的程度和水平，以此来应对社会变迁。由此来看，中国的社会信用体系正是国家在社会变迁的背景下理性建构的产物，是国家通过建立健全国家治理体系以回应社会变迁而进行的“制度化”方式，各地的社会信用立法以及关于社会信用体系建设的公共政策则成为这种制度化的重要载体。在实践中，这种“制度化”通过国家对社会信用体系的建构、设计和量化表现出来。
（一）建构社会信用体系
政治国家为回应社会变迁而进行的“制度化”首先表现为其对社会信用体系所进行的整体的、理性的建构。中国社会信用体系建设是由政治国家主导的理性建构的产物，具有强烈的“建构理性”色彩，也就是说，其是为了实现特定目的而被理性“创造”出来的。在这一基础上，这种整体的、理性的建构主要表现为政治国家试图通过社会信用体系建设来实现对整个社会的全领域、多方位覆盖，进而实现对社会中所有问题处理方式的“制度化”。
具体而言，政治国家对社会信用体系而进行的整体的、理性的制度化建构包括三个方面的内容。第一，社会信用体系的理性建构是以“国家主义”为思想基础的，是推进国家治理体系现代化的重要内容与组成部分。在实践中，社会信用体系的理性建构所秉持的是一种“国家主义”立场，是在“为了国家”和“倚重国家”的前提下进行的。在这一思路下，国家是社会信用体系建设的直接推动力量，这同中国所奉行的“赶超型现代化”基本思路密切相关，国家成为社会信用体系理性建构的直接组织者和动员者。第二，社会信用体系的理性建构还试图将社会变迁过程中的所有问题覆盖其中，以实现信用规制的“整体性”和“全面性”，从而建立社会信用全覆盖的“无缝之网”，进一步实现社会变迁过程中的政治稳定与社会稳定，这构成了“建构社会信用体系”思路的核心内容。从信用体系对整个社会的覆盖范围来看，涵括政务、商务、社会和司法领域。在社会领域中，又包括医药卫生、计划生育、劳动用工、科研、教育、环保、交通运输以及关于人们社会生活的其他诸多领域，社会信用体系试图将社会中的所有问题进行全面覆盖。第三，社会信用体系的理性建构还表现为其是实现特定目的之产物。基于“建构理性主义”的基本思路，某项制度的创造一定是基于特定目的而进行的。社会信用体系理性建构的目的，是同中国国家治理的实践密切相关的，是为了全面强化法律的实施、实现社会监管的现实需要。
（二）设计社会信用体系
基于“建构理性主义”的基本思路，对社会信用体系进行“整体的”和“理性的”建构是国家通过建立健全治理体系回应社会变迁而进行制度化的首要内容。但是，在完成社会信用体系的全方位、多领域覆盖之后，如何开展对社会中具体领域和问题的规制，社会信用体系如何运转，则需要进一步对社会信用体系进行相应的制度和机制“设计”。可以说，对社会信用体系的“设计”也是基于“建构理性主义”的思路展开的，并且是以社会信用体系的“建构”为前提的。在设计社会信用体系的过程中，既能够反映具体制度与机制设计对“加强社会监管”这一国家意志的表达，同时又能够展现出对这一国家意志的执行。
“设计社会信用体系”的目的是为了保证和提升信用规制的有效性，也就是说，通过对社会信用体系制度和机制的设计以保证其在实践中有效运转。从对具体制度和机制设计的内容来看，包括以信用信息的归集利用为核心的“信用信息管理机制”、以守信激励和失信惩戒为核心的“激励与惩戒机制”和以失信主体权利救济为核心的“异议解决和失信修复机制”等。国家通过对具体制度和机制的设计、优化，健全完善了社会信用体系，从而提升了其回应社会变迁的制度化水平。第一，从“信用信息管理机制”来看，信用信息的归集、利用和共享是国家开展信用规制的前提性条件。在实践中，山东、河南、河北、湖北、湖南、吉林、浙江、北京、上海、厦门等省市均通过社会信用立法的方式对信用信息的归集、披露、查询和使用等问题进行了规定。第二，从“守信激励和失信惩戒机制”来看，其机制设计的内容涵括多个方面，包括“信用承诺制度”“信用红黑名单制度”“激励和惩戒措施清单制度”“经营者准入前的诚信教育机制”和“失信联合惩戒对象认定机制”等。第三，从“异议解决和失信修复机制”来看，则主要包括异议申请、作出信用承诺、参与信用知识的培训学习和信用体系建设的公益活动等。如果说“建构社会信用体系”的思路和实践搭建了社会信用体系建设的基本框架，那么“设计社会信用体系”的思路和实践则充实了社会信用体系基本框架中的具体内容，并在整体上提升了社会信用体系建设以及信用规制的有效性，提升了国家应对社会问题的制度化水平。
作为保障社会信用体系实践有效运转和提升国家制度化水平的重要思路与举措，“设计社会信用体系”反映了对“加强社会监管”这一国家意志的表达与执行。首先，加强社会信用体系的制度和机制设计，体现了国家为完善社会主义市场经济体制从而“加强社会监管”的目的，是对加强以信用为基础的社会监管这一国家意志的表达。例如，国家对“信用承诺制度”和“经营者准入前诚信教育机制”的设计，反映了对事前环节监管的加强；国家对“信用信息自愿注册机制”的设计，反映了对事中环节监管的加强；国家对“失信联合惩戒对象认定机制”与“市场和行业禁入机制”的设计，反映了对事后环节监管的加强。其次，加强社会信用体系的制度和机制设计，还反映出对“加强社会监管”这一国家意志的执行，并在实践中呈现出“规制强化”的思路，以解决“法治不彰”的现实难题。制度与机制设计本身的直接目的便是提升社会监管效率，从而加强信用监管的专业化。在具体制度和机制的实施过程中，国家归集的诸多信息在本质上并非“失信”信息而是“违法”信息，而之所以将“违法”信息纳入“失信”信息的范畴，就是要执行“强化社会监管”这一国家意志。可以说，“设计社会信用体系”的思路与实践体现了国家意志的表达与执行的统一。
（三）量化社会信用体系
在中国社会信用体系建设的实践中，国家除了对社会信用体系进行整体和全面的制度“建构”和相应机制的“设计”，还在此基础上进行着社会信用体系的“量化”，即通过社会信用指数和标准的设置，对个人或组织的信用情况进行量化评估。通过“量化社会信用体系”的思路，国家一方面试图进一步提升信用规制的有效性，另一方面又试图增强信用规制的科学性。简言之，这种社会信用体系的“量化”是基于“科学主义”的思路展开的，并经由一系列社会信用指标的设置，在实践中通过社会信用评分、评级的方式表现出来。
通过社会信用指标的设置进而在实践中开展社会信用评分和评级是“量化社会信用体系”的主要表现，社会信用评分和评级也属于广义上社会指标评估的组成部分。从社会指标评估的角度看，其所涵括的内容非常广泛。例如，联合国提出的“人类发展指数”、世界银行在衡量国家资本财富时提出的“法治指数”均属于社会指标评估的内容，中国的法治评估便是在社会指标运动的影响下兴起的。同法治评估的实践相比，社会信用体系建设中的信用评分和评级与其具有相似性，均具有明确的实践指向，但又并不完全相同。法治评估是通过法治指数的设计来评估法治运行的基本情况，所针对的是国家和社会的总体法治状况。而社会信用评分与评级针对的是公民、法人和其他组织的信用状况，是对公民、法人和其他组织社会信用情况的量化评估，其基本目的在于通过信用评分和评级达至对社会的规制。也就是说，社会信用评分和评级凸显了其所具有的“规制”特征。从社会信用评分与评级的类型来看，主要包括“综合型”和“专业型”两种。
首先，从“综合型”社会信用评分与评级活动来看，主要是指国家针对个人信用状况而进行的综合、全面的量化评估活动。这类信用评估活动集中在地方，评分标准和指数设置由地方政府职能部门组织进行，具有“综合”与“全面”的特点。在实践中，国内已经有相当多的地方政府发布了关于个人信用评分的管理办法，如鄂尔多斯的“天骄分”、福州的“茉莉分”、宿迁的“西楚分”、威海的“海贝分”、榆林的“桃花分”以及厦门的“白鹭分”等。从这些关于个人信用积分的评价标准来看，既包括针对个人基础信息的评价指标，又包括针对个人其他综合类信息的评价指标，国家正是通过对这些信息的归集和指标的设置，进而作出信用评分的量化判断。例如，从鄂尔多斯“天骄分”的评分标准设置来看，“天骄分”的评分标准分为“加分部分”和“减分部分”，所涉及的指标分类包括“基础信息”“金融消费”“公共生活”“公益与荣誉”以及“用信行为”。在这些指标分类下又包括具体的评价指标，如“税务守信”“交通守信”“公共秩序维护”“旅游信用”“网络守信”“荣誉表彰”等。针对每一个具体的评价指标，又包含着更为具体的评分规则，在每一条评分规则后又对应一个“参考分值”。从我国各地社会信用评价指标和评分标准的设置可以看出，评价指标在内容方面所包含的个人信用信息的范围与类别非常广泛，几乎涵盖了个人衣、食、住、行的方方面面，涉及对个人信用状况的“全面性”评价。同时，这些评分标准的设置又非常细化，评价指标和评分标准设置的目的在于从整体上全面综合地描绘出个人社会信用的基本情况，是对个人社会信用的“综合性”评价与判断，呈现出信用评价的“综合性”特征。
其次，从“专业型”社会信用评分与评级活动来看，主要是指国家针对某一具体行业领域的专门性信用量化评估活动。这一“专业型”的信用评级或评分活动主要是由国务院部门组织进行的，是在某一具体行业领域内对市场主体进行的信用评估量化活动。“专业型”信用评估活动所针对的对象是从事该行业的所有市场主体，因而不限于个人，还包括法人和其他组织，并呈现出“专业”和“具体”的特征。例如，国家水利部于2015年印发了关于水利建设市场主体的信用评价办法，将水利建设市场主体的信用等级从“AAA”至“CCC”分为五级，制定了严格的评价标准与评价程序，并针对水利领域内不同的市场主体制定了不同的信用评价标准，包括“勘察单位”“设计单位”“施工单位”“监理单位”“咨询单位”“机械制造单位”“招标代理单位”“质量检测单位”。这表明，“专业型”的信用评级与评分活动所涉事项更为具体和专业，不同市场主体在实践中所承担的职能也不尽相同。评估主体会在量化过程中针对不同市场主体制定不同的评估标准，从而使得量化评估的结果更为准确和科学。总体来看，无论是“综合型”还是“专业型”的信用评估活动，均是国家在“科学主义思维”支配下进行的“量化社会信用体系”活动，其以量化指标的设计为关键，核心目的并不是要评估社会整体的信用状况，而是要达至“规制”的目的和效果。
四、国家治理体系下社会信用体系建设的法律审视
从国家治理体系的角度看，中国的社会信用体系建设是国家为回应社会变迁而进行的“制度化”方式。在政治国家这一内在逻辑基调支配下，社会信用体系建设以及由此展开的信用规制实践存在着同“依法行政原则”“尊重保障人权原则”“不当联结禁止原则”“比例原则”“公平原则”等若干法治国原则相悖的问题，并在一定程度上出现了“过度规制”现象。从本质上看，这一系列问题的出现同政治国家运作的内在机理密切相关，只有在国家治理体系建设的视角下对其进行法律审视，从思想层面找寻问题产生的理论根源，才能为社会信用体系建设实践问题的解决和法治化转型提供路径和依据。
（一）信用规制的有效性与正当性失衡
中国社会信用体系建设实践问题产生的根源同政治国家这一内在逻辑基调密切相关，基于社会信用体系而进行的信用规制实践，在本质上也是国家权力运作的一部分，具备国家权力运作的特征。因此，社会信用体系建设中的信用规制实践特别注重公民、法人或其他组织（以下统称“信用主体”）法定或约定义务履行的社会效果，在一定程度上忽视了信用规制对法治基本原则的遵循。信用规制实践过于偏重解决现实问题的“有效性”，一定程度上忽视了权力运行的“正当性”，从而导致国家权力运行的有效性与正当性的失衡。“有效性”与“正当性（Legitimacy）”均是国家权力的基本属性。有效性侧重于对权力的“证成”，即权力的“证成性”；而正当性则侧重于权力运行的“根本理据”。李普塞特曾指出了“有效性”和“正当性（合法性）”所具有的本质特征，即有效性是“工具性”的，是政治系统满足其功能的程度；而正当性是“评价性”的，涉及政治系统使人们对现存政治制度产生认同与信仰的能力。所以说，有效性是从“目的进路”评价国家权力，正当性是从“发生进路”评价国家权力，两者是国家治理权力运行的基本属性与基本标准，应保持基本的平衡。但是，在中国社会信用体系建设以及由此而进行的信用规制实践中，国家权力运行的有效性与正当性出现了失衡，信用规制更为注重权力运行的有效性。
一方面，信用规制实践过于注重规制目的和社会效果的达成，相对忽视对信用主体权利的保障，而对信用主体权利的保障恰恰属于国家权力的“正当性”范畴。例如，失信惩戒机制作用的发挥是以国家对信用主体信用信息的归集、共享和利用为前提的，国务院在实践中也强调要“建立健全信用信息归集共享和使用机制”。但是，政府到底在多大程度和范围内对信用主体的失信信息进行收集与共享是正当的，公民的信息权与隐私权受保护的边界到底在何处并不明晰。此外，信用规制在实践中还经常通过“声誉机制”发挥作用。如贵州省黔南州中级人民法院与该州通信运营商联合发布了《关于加强失信通信惩戒构建协作联动机制的暂行办法》，将失信行为人的手机彩铃设置为“失信彩铃”，以督促其履行义务。虽然“失信彩铃”的设置有助于失信行为人义务的履行，但如何在这一过程中保护失信行为人的权利并未受到关注。这意味着，信用规制所关注的是规制目标的达成，是行为人对法定或约定义务的履行情况和最为基本的社会秩序，而缺乏对规制中的权利保障这一“正当性”问题的关注。
另一方面，在信用规制实践中，具有灵活性的公共政策发挥了重要作用，而公共政策本身更为关注对现实问题的解决，更为关注权力运行的“有效性”。从本质上看，公共政策是国家政治系统的一种输出方式，具有“超前性”和“层次性”，其针对的是现实中的具体问题。从中国信用规制的实践来看，目前尚不存在国家层面统一的社会公共信用立法，实践中除了部门规章和地方社会信用立法之外，还存在大量的公共政策。这一系列公共政策是针对信用规制中的具体问题而发布的，其规定事项十分具体、明确且实践指向性较强。例如，国家发展和改革委员会与中国人民银行牵头各部委联合印发了一系列“失信联合惩戒备忘录”。失信联合惩戒备忘录是国家开展信用规制的一种公共政策，规定了失信联合惩戒的范围、方式、措施以及部门等内容。虽然失信联合惩戒备忘录具有较强的灵活性、超前性，能够提升信用规制的“有效性”，但其在整个法治体系中的效力层级较低，特别是其中的部分惩戒措施构成了对公民自由与权利的一种限制，这种限制需要在法律的框架下进行。另外，无论是失信惩戒备忘录的制定、发布还是实施，均应遵循“正当程序”，但其中均缺乏对行政相对人进行保护的相应程序设计。这意味着，社会信用体系建设以及信用规制中公共政策的发布与实施更为注重现实问题解决的有效性，并未十分关注公共政策限制公民自由与权利需要遵循正当程序等要求的正当性问题。
（二）信用规制实践中的主体性缺失
国家治理体系下的社会信用体系建设实践不仅呈现出有效性与正当性失衡的理论困境，而且还表现出“主体性”缺失的难题，两者均是“过度规制”问题产生的理论根源，是“过度规制”这一问题的两个不同方面。社会信用体系建设中的权力运作方式具有一定的“规训”色彩，对规制“有效性”的追求反映的是国家信用监管目标的实现，作为信用主体的公民则在一定程度上被“客体化”了，反而成为被真正规制的“客体”。正是在此基础上，这造成了信用规制实践中的主体性缺失。
首先，社会信用体系建设以及信用规制实践的开展是在“主—客体”的思维下进行的，国家是信用规制的主体，而公民则成为被规制的“客体”。所谓“主—客体”思维，是以哲学意义上“主体”与“客体”的二元对立为基础的，社会信用体系建设在一定程度上成为了作为主体的国家为实现自身目的而规制客体的工具，呈现出工具理性的色彩。在实践中，无论是信用信息范围的界定、信用信息的归集，还是守信激励与失信惩戒措施的开展，国家始终占据主导地位，社会信用体系建设也呈现出“国家性”的立场倾向。从社会信用评分与评级的实践来看，评分与评级是以指标的设计为基础的，表面上是以“定量”的方式来评价个人的社会信用。但任何评价指标的设计都会受到价值判断的影响，可以说，“一切严肃的指标工作都是政治性的”。因而，社会信用评分与评级中的“定量”又是以“定性”为前提的，评价指标设计具有一定的“政治性”色彩，其服务于国家治理目标的实现。例如，在鄂尔多斯（天骄分）的评价标准中，评价指标包括个人的“身份”“职业”“婚姻状况”“职业资格”“教育程度”等基础信息，若公民自行填报这类基础信息将会获得每项2分的加分。若公民出现“随意丢弃垃圾”“占道经营”等破坏公共秩序的行为，将会受到扣分处理。但无论是对基础信息填报的加分处理，还是对破坏公共秩序的扣分处理，均同“信用”的关联性不强，却恰好契合了国家对个人与社会进行规制的整体目标。一方面，国家可通过对公民基础信息的收集以掌握个人的基本情况进而更好地开展规制；另一方面，国家又可以通过对个人扣分的方式实现对公共秩序的维护。正是在这一立场与目标的支配下，公民并未真正参与到社会信用体系建设的过程中，反而始终处于被评价和规制的地位，成为信用规制的客体。
其次，社会信用体系建设以及信用规制实践中的权力运作方式带有一定程度的“规训”色彩，这种“规训权力”将作为个体的公民“客体化”了。在实践中，社会信用信息涵括的范围非常广泛，信用规制实践中的权力分布在社会中的各个角落，并通过一系列细微的机制表现出来，经由“规范化裁决”和“检查”等方式，将个人变为了“制度化”的个人。具体而言，信用规制是通过对失信主体进行“重点监管”“声誉不利”以及“资格剥夺”等方式来实现的。而“重点监管”恰恰成为规训权力运行中的“检查”，“声誉不利”和“资格剥夺”等均为“规范化裁决”的结果。其中，各地的社会信用立法均规定了信用信息的范围或失信信息目录，并将其作为判断个人失信与否的依据。另外，失信联合惩戒备忘录也详细列举了各领域严重失信的情形与相应的惩戒措施，这些均构成规训权力在运行过程中进行“规范化裁决”的依据。就个人而言，其会根据社会信用立法与公共政策中规定的“正面”与“负面”信息和规制措施安排自己的生活，会依照失信联合惩戒备忘录中规定的失信情形避免失信行为的出现。由正面信息带来的激励作用和负面信息带来的警示作用无形中对个人进行了“规训”，个人会在各项制度与机制的规定与要求下从而被“制度化”与“客体化”。
最后，社会信用体系建设中的“信用评分”与“信用评级”还涉及对公民人格的评价，这又进一步加剧了信用规制中的主体性缺失。从国内社会信用评分与评级的地方立法和公共政策来看，信用评分与评级的应用场景几乎涵盖民生领域的各个方面，并且应用场景还伴随着新技术元素的引入进一步拓宽。但在评分与评级活动中，“人格”一定程度上成为被量化的对象。例如，从宿迁市发布的关于自然人信用积分等级评价的规定来看，若个人参加志愿者活动、无偿献血、捐献骨髓、见义勇为等，会获得不同程度的加分；若自然人欠缴水电、通讯以及有线电视费用，有交通违章等负面信息，会获得不同程度的扣分。每人根据评分标准会获得一个具体的信用得分，行政主体会根据个人信用分数的高低对其提供相应便利或进行限制。在本质上，信用规制中的评分与评级活动涉及对人之“主体性”最核心要素的“人格”的评价，评价指标的设定同“人格”密切相关，具有将人“标签化”的倾向与趋势。也就是说，信用积分高则在一定程度上意味着个人的人格高尚，而信用积分低则意味着人格存在一定瑕疵。但“人格作为一种抽象与平等的法律地位”，是不能用分数进行量化的。因而在信用评分与评级的实践中，个人成为了国家达至其规制目的的“手段”，但人在本质上只能作为目的而不能作为手段。由此可以看出，社会信用体系建设以及信用规制实践的开展是在“主—客体”的思维下进行的，国家通过规训权力的运作而成为信用规制的主体，个人成为被规制的客体，“人格”成为被信用评分与评级活动量化的对象。正是这一系列实践活动，导致了个人主体性的缺失。
五、国家治理体系下社会信用体系建设的法治路径
指出并分析中国社会信用体系建设实践问题产生的根源，并非是要对社会信用体系建设进行否定，而是为其法治路径的提出奠定基础。中国的社会信用体系建设是国家治理体系建设的重要内容，因此，其法治化程度的提升也应当在健全国家治理体系的视角下进行。具体而言，一方面，应从健全国家治理体系的角度出发提升国家整体的治理能力，促使社会信用体系建设回归“信用”本身。另一方面，应强化社会信用体系建设的法治约束，保证社会信用体系建设以及信用规制实践的开展遵循现代法治建设的基本规律，以促进信用规制“有效性”与“正当性”间的平衡。再一方面，还应当通过公共领域的构建，培育公民进行公共参与的“德性（Virtue）”，重塑社会信用体系建设的主体性。
（一）健全国家治理体系与提升国家治理能力的思路
国家治理体系下社会信用体系建设的法治约束，应当秉持健全国家治理体系与提升国家治理能力的思路。这一思路的核心要义在于，应通过提升国家整体的治理能力促进国家治理体系下的社会信用体系建设回归其本身的制度定位，促进社会信用体系建设的规范化。基于“政治国家”这一社会信用体系建设的内在逻辑基调，对于社会信用体系建设法治化程度的提升也应回归国家本身，以健全国家治理体系的立场与角度进行分析。也就是说，提升国家治理能力的目的是进一步健全国家治理体系下的社会信用体系，促进社会信用体系的规范与有效运转。从健全国家治理体系的角度出发提升国家治理能力，构成了提升社会信用体系建设法治化程度的“前提和基础”。
国家治理体系的健全、规范与有效运转，需要以强大的国家治理能力作为支撑，强大的国家治理能力能够为国家治理体系的规范和有效运转提供保证。国家治理能力的提升，有助于健全国家治理体系，有助于促进国家治理体系下的社会信用体系建设回归“信用”本身，为社会信用体系建设提供良好的制度环境，进而使社会信用体系建设真正围绕“信用”而展开。其一，社会信用体系建设以及信用规制实践之所以出现“过度规制”的现象，在一定程度上同国家治理能力亟待增强的现状密切相关。正是因为国家治理能力存在既定限度，才导致社会中部分与“信用”无关的违法行为以及违背道德的行为无法获得有效规制，国家才不得已通过加强社会信用体系建设、强化信用规制的方式予以解决。因此，国家治理能力的提升有助于进一步健全国家治理体系下的社会信用体系，促进社会信用体系建设真正围绕“信用”展开，实现社会信用体系建设的规范化。其二，秉持健全国家治理体系与提升国家治理能力的思路，应当从整体上加强国家的“基础性能力”。所谓“基础性能力”，就是国家建设的“基础设施”，指的是一个国家的制度能力，其并不表现为制度运行的范围与广度，而是集中在制度运行的“强度或能力”上。从健全国家治理体系的角度出发提升国家治理能力，要求从整体上加强国家的基础性能力建设，提升国家制度的供给能力与实施能力，特别是要注重提升制度供给与实施的“精细化”。制度供给与实施的“精细化”有助于使国家治理中的具体事项得到有效实施，国家可以通过精细化的制度安排促使公民法定或约定义务的履行，而无需将与“信用”无关的事项纳入社会信用体系而经由信用规制加以治理。在公民法定义务与约定义务得到有效履行的同时，也有助于社会信用体系建设以及信用规制效率的提升，进而为健全国家治理体系下社会信用体系建设的规范化奠定基础。
（二）社会信用体系建设的法治约束
国家治理体系下社会信用体系建设的法治路径，还应当在秉持健全国家治理体系与提升国家治理能力的思路下，强化社会信用体系建设的“法治约束”，这构成了提升社会信用体系建设法治化程度的“核心与关键”。强化社会信用体系建设的法治约束，不仅应当坚持形式法治的一般原则，加强对社会信用体系建设形式方面的法律控制；而且还应当遵守实质法治的基本内核，将“以人为本”的价值理念融入社会信用体系建设的实践之中，以提升中国社会信用体系建设的“正当性”，促进信用规制“有效性”与“正当性”的平衡。
法治与国家治理是密切相关的，推进国家治理体系现代化的过程同样也是实现国家治理法治化的过程，法治体系是国家治理体系的重要依托。并且，现代法治还为国家治理提供了“善治”的创新机制，具体包括“以人为本”“依法治理”与“公共治理”。社会信用体系是国家治理体系的重要组成部分，国家治理体系的法治化必然要求提升社会信用体系建设的法治化程度，以强化社会信用体系建设的法治约束，从而促进社会信用体系建设及其信用规制实践达到“善治”的标准。一方面，“依法治理”同形式法治相契合，这意味着应当加强社会信用体系建设在形式方面的法律控制，以保证信用规制实践的开展符合依法治理的基本要求。无论是信用信息的归集、使用和披露，还是失信惩戒活动的开展，均应当遵循依法行政的基本原则，特别是“声誉不利”“资格剥夺”与“自由限制”等措施的设定与施行应符合上位法规定。此外，信用规制还应符合正当法律程序的基本要求，社会信用立法与公共政策的制定与颁布应当遵循正当的法律程序。当个人权益受到减损时，应保障其作出充分的陈述和申辩等。另一方面，“以人为本”同实质法治的内容相契合，这表明社会信用体系建设在满足形式上“依法治理”要求的同时，还应遵循“以人为本”的基本理念，在社会信用体系建设以及信用规制实践中应以尊重与保障个人权利为核心。这意味着，应当将“以人为本”的基本理念贯穿到中国社会信用体系建设以及信用规制实践的全过程之中，社会信用立法在内容方面应符合“良法”的基本要求，社会信用体系的运转以及信用规制实践的开展应符合“善治”的基本要求。例如，国家在开展信用评分与评级过程中应适当克制，不宜对个人的信用状况进行综合与全面的评分与评级，从而避免出现对“人格”的评价。在此基础上，通过对社会信用体系在形式和实质两方面的法治约束，既实现依法治理，又实现对个人权利的尊重与保障，由此增进社会信用体系建设的正当性，促进“有效性”与“正当性”之间的平衡。
（三）社会信用体系建设的主体性重塑
国家治理体系下社会信用体系建设的法治约束，还应通过公共领域的构建，培育公民进行公共参与的“德性”，从而实现中国社会信用体系建设的主体性重塑，这构成了提升社会信用体系建设法治化程度的“重要方式”。从现代法治为国家治理提供“善治”的创新机制这一角度看，社会信用体系建设的主体性重塑同“公共治理”的基本理念相契合，社会信用体系建设应符合公共治理的基本要求，而公共治理的关键便是围绕公民主体性展开的公共参与。在这一过程中，应特别注重公民“德性”在社会信用体系建设中的作用，并通过对公民“德性”的培养以实现社会信用体系建设的主体性重塑。
通过公共领域的构建以培育公民的“德性”是实现社会信用体系建设主体性重塑的重要方式。其中，公民的“德性”主要表现为公民在参与群体生活与复杂理性活动过程中所表现出的“最高的人类能力（humancapacity）”以及“人类卓越品质（humanexcel-lence）”。可以说，“德性”是公民在参与公共生活过程中所展现出的品质，反映了“人”作为一种政治动物为了更好地“生活”所作出的努力。在当下社会信用体系建设的实践中，个人成为国家开展信用规制的“客体”，公民在一定程度上缺乏公共参与的“德性”，从而无法真正参与到社会信用体系建设的过程中。所以，社会信用体系建设的主体性重塑应当围绕对公民“德性”的培育而展开。第一，应转变“主—客体”二元对立的思维方式，树立“主体际”的思维方式。也就是说，中国的社会信用体系建设应强调国家与个人之间的“沟通”维度，将“规范发出者—规范接受者”的单向关系转变为“规范发出者—表达—规范接受者”的三方关系。个人与国家之间可通过“表达”与“沟通”的方式共同参与到社会信用体系的建设中来。国家也可根据个人“表达”的内容调整其社会信用体系建设以及信用规制的内容与方式。第二，国家应通过公共领域的构建来鼓励公共参与，从而为公民“德性”的形成提供条件。在公共领域之中，个人通过充分的表达与沟通能够形成关于社会信用体系建设的“公共意见”，个人能够就信用信息的范围、失信惩戒措施的设定与实施、信用规制中的程序性权利与救济等问题进行充分表达，真正实现国家治理中的公共治理。一方面，个人通过公共参与能够促进社会信用体系建设的规范化，完善社会信用体系建设中的制度与机制设计；另一方面，也更为重要的是，通过对公民“德性”的培养能够使个人的内心真正建立起对“诚信”与“信用”的认同，实现社会信用体系建设中的主体性重塑，真正提高国家整体的社会信用水平。
结语
中国社会信用体系建设是国家治理体系建设的重要组成部分，遵循着“政治国家”这一内在逻辑基调。在实践中，社会信用体系建设呈现出明显的国家属性，政治国家因而构成了社会信用体系建设的实践背景、现实目的与发展动因。从本质上看，国家治理体系下的社会信用体系建设是政治国家为回应社会变迁而进行的“制度化”方式，这种“制度化”通过国家对社会信用体系的建构、设计和量化表现出来。在国家治理体系的框架下，社会信用体系建设呈现出同若干法治国原则相悖的问题。其根源在于，基于社会信用体系而展开的信用规制实践在政治国家的立场上过于注重规制的“有效性”而忽视了规制的“正当性”，从而出现国家权力运行的“有效性”与“正当性”失衡。作为社会信用体系建设主体的个人反而成为被规制的“客体”，从而导致信用规制中的主体性缺失。基于此，应秉持健全国家治理体系与提升国家治理能力的思路，促使信用体系建设回归“信用”本身；强化法治对社会信用体系建设的约束作用，以提升社会信用体系建设的“正当性”。此外，还应通过公共领域构建来培育公民公共参与的“德性”，重塑社会信用体系建设的主体性，实现社会信用体系建设的法治化转型。
可以看出，社会信用体系建设所涉及的不仅是加强中国的诚信建设、提高社会整体信用水平的问题，更是国家治理的问题，是国家治理体系的重要组成部分。这意味着，加强与完善社会信用体系建设，促进社会信用体系建设的规范化与法治化，更应从“政治国家”这一内在逻辑基调出发，在国家治理体系的视角下找寻社会信用体系建设的法治路径。这也时刻提醒着我们，中国社会信用体系建设应同全面推进国家治理现代化的实践密切结合，通过国家治理现代化的推动，促进社会信用体系建设的规范化和法治化。
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